Послуги з організації шкільного харчування

У межах проведення моніторингу процедури закупівлі предмету «Послуги з організації шкільного харчування» (інформацію опубліковано в інформаційно-телекомунікаційній системі закупівель Prozorro за номером ID: UA-2026-08-05-005598-a) та відповідно до пунктів 6 та 11 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», частини п’ятої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон) та підпунктів 2 та 9 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, постала потреба в отриманні пояснення (інформації, документів) із наступних питань:

1. Яким чином та на підставі яких документів Замовником здійснено обґрунтування розміру бюджетного призначення, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість (надати інформацію та відповідні документи)?

2. Надати посилання на сторінку власного веб-сайту (або офіційного веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів), на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (зі змінами).

Пояснення необхідно надати через електронну систему закупівель протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення цього запиту. При цьому, до пояснень необхідно долучити їх документальне підтвердження.

Повідомляємо, що за перешкоджання діяльності органу державного фінансового контролю передбачено відповідальність відповідно до статті 351¹ Кримінального кодексу України.

У відповідь на запит про надання пояснень повідомляємо, що відповідно до вимог Наказу Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 № 275 «Про затвердження примірної методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі» очікувана вартість закупівлі розрахована на підставі вартості визначеної органом місцевого самоврядування. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вартість послуг шкільного харчування встановлюється органом місцевого самоврядування. Рішення органу місцевого самоврядування щодо визначеного розміру вартості харчування додається.

Очікувану вартість було розраховано на підставі інформації Калуської міської ради, згідно з кількістю дітоднів фактичної потреби. Посилання на веб-сайт, де розміщено обґрунтування: https://school5.if.ua/finansova-zvitnist-2/ (https://school5.if.ua/wp-content/uploads/2026/08/Obhruntuvannia_posluhy_kharchuvannia-2026.pdf)

У межах проведення моніторингу процедури закупівлі предмету «Послуги з організації шкільного харчування» (інформацію опубліковано в інформаційно-телекомунікаційній системі закупівель Prozorro за номером ID: UA-2026-08-05-005598-a) та відповідно до пунктів 6 та 11 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», частини п’ятої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон) та підпунктів 2 та 9 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, постала потреба в отриманні пояснення (інформації, документів) із наступних питань:

1. Яким чином та на підставі яких документів Замовником визначено кількість послуг (дітоднів) (надати інформацію та відповідні документи)?

2. У Додатку 5 «Технічні вимоги» до ТД Замовник встановив конкретну вимогу щодо видів та кількості послуг, а саме:

1) Послуги з організації шкільного харчування (сніданки для учнів 1-4 класів) – 22 400 дітоднів;

2) Послуги з організації шкільного харчування (сніданки для учнів 5-11 класів) – 32 560 дітоднів.

У пункті 1.1 Додатку 6 «Проект договору про закупівлю» до ТД визначено: «Виконавець зобов’язується в порядку та на умовах, визначених у цьому Договорі, надавати Замовнику послуги, а Замовник зобов'язується в порядку та на умовах, визначених у цьому Договорі, прийняти ці послуги та оплатити їх».

Виходячи із зазначеного, учасник зобов'язаний подати свою цінову пропозицію на повний обсяг послуг, що зазначений у тендерній документації, а можливість самостійно дробити визначений Замовником обсяг однакових послуг, чинним законодавством про закупівлі не передбачено.

Отже, умовами тендерної документації не передбачено надання послуг харчування на благодійній (безоплатній) основі.

Однак, учасником ФОП Федорів Микола Миколайович у складі своєї тендерної пропозиції надано файли «Технічні вимоги.pdf», «Тендерна пропозиція.pdf», в яких зменшено кількість платних дітоднів (сніданки для учнів 5-11 класів) на 1600 дітоднів, визначивши їх безвідплатними (безкоштовними). Це підтверджує, що пропозиція учасника за своєю структурою безпосередньо суперечить технічним вимогам замовника та оголошенню, оскільки замовник оголошував закупівлю на відплатні послуги в повному обсязі, а не на часткову благодійність.

Чи враховано Замовником при розгляді тендерної пропозиції учасника ФОП Федорів Микола Миколайович те, що його тендерна пропозиція не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, оскільки у ній змінено кількість та структуру запропонованих послуг?

3. Пунктом 6 частини першої статті 1 Закону визначено, що договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.

Відповідно до пункту 17 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України “Про публічні закупівлі”, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178, договір про закупівлю за результатами проведеної закупівлі згідно з пунктами 10, 13, 80, 86, 88, 89, 91 цих особливостей укладається відповідно до Цивільного кодексу України з урахуванням положень статті 41 Закону.

Відповідно до частини першої статті 41 Закону договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Частиною п’ятою статті 626 Цивільного Кодексу України визначено, що Договір є відплатним, якщо інше не встановлено договором, законом або не випливає із суті договору.

За наслідками проведеної процедури закупівлі Замовником укладено Договір про закупівлю 26.08.2026 №2 (далі – Договір №2) з ФОП Федорів Микола Миколайович, яким передбачено безоплатне надання частини послуг «сніданки для учнів 5-11 класів» в кількості 1 600 дітоднів, тоді як Проектом договору про закупівлю (Додаток 6 до ТД) безоплатне надання послуг учасником не передбачено, а у пункті 3.3 Проекту договору визначено: «фінансування закупівлі здійснюється в межах реально затверджених видатків Замовника на дану потребу. На дату укладання договору бюджетні зобов’язання виникають щодо оплати частини предмета закупівлі в межах доведеної суми кошторисних призначень, які складають: – кошти Державної субвенції (в т.ч. сума збільшення кошторисних призначень становить __грн.); ___– кошти місцевого бюджету. Оплата залишку предмета закупівлі відбувається виключно за наявності коштів згідно з кошторисом Замовника на 2026 рік при з урахуванням листа інформаційного характеру Мінекономрозвитку України «Щодо планування закупівель» №3304-04/54160-06 від 03.09.2020 року. Подальше виникнення зобов’язань можливе виключно після збільшення кошторисних призначень Замовнику та укладання додаткової угоди, але в будь-якому разі воно не може перевищувати загальної суми Договору».

Яким чином умови укладеного Договору №2 із ФОП Федорів Микола Миколайович відповідають умовам тендерної документації Замовника (Додатку 6 «Проект договору про закупівлю» до ТД), а також пункту 6 частини першої статті 1 Закону та частини п’ятої статті 626 Цивільного Кодексу України?

Пояснення необхідно надати через електронну систему закупівель протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення цього запиту. При цьому, до пояснень необхідно долучити їх документальне підтвердження.

Повідомляємо, що за перешкоджання діяльності органу державного фінансового контролю передбачено відповідальність відповідно до статті 351¹ Кримінального кодексу України.

У відповідь на Ваш запит повідомляємо наступне:

1. Обсяг дітоднів визначено в порядку передбаченому чинним законодавством шляхом розрахунків кількості учнів ліцею та кількості навчальних днів. Кількість учнів Калуського ліцею згідно планової мережі, яка затверджена рішенням виконавчого комітету Калуської міської ради №93 від 28.04.2026 (документ додається).

Розрахунковий період з 01 вересня по 31 грудня і складає 80 навчальних днів. З метою надолуження освітніх втрат за результатами діагностувальних робіт планувалося на осінніх канікулах провести освітній процес впродовж 1 навчального дня з організацією харчування у цей день. Оскільки була необхідність синхронізувати початок надання послуг із початком нового навчального року, тому тендер оголошено відповідно до проекту рішення, що надається.

2. Стосовно поділу позиції за цінами в тендерній пропозиції необхідно відмітити, що у Додатку 5 до тендерної документації «Технічні вимоги. Послуги з організації шкільного харчування (аутсорсинг)» Замовником дійсно визначено загальну кількість послуг, а саме: Послуги з організації шкільного харчування (сніданки для учнів 1-4 класів) – 22 400 послуг (дітоднів); Послуги з організації шкільного харчування (сніданки для учнів 5-11 класів) - 32 560 послуг (дітоднів).

Водночас Замовник звертає увагу, що тендерна пропозиція ФОП передбачає надання повного обсягу послуг, встановленого тендерною документацією.

Зокрема, у тендерній пропозиції Учасника зазначено:

• для учнів 1–4 класів — 22 400 дітоднів за ціною 65,00 грн за один дітодень;

• для учнів 5–11 класів — 30 960 дітоднів за ціною 75,00 грн за один дітодень;

• для учнів 5–11 класів — додатково 1 600 дітоднів із зазначенням вартості 0,00 грн та приміткою «Благодійне харчування».

Таким чином, загальна кількість послуг для учнів 5–11 класів, запропонована Учасником, становить: 30 960 + 1 600 = 32 560 дітоднів.

Отже, Учасником не було зменшено кількість або обсяг предмета закупівлі порівняно з вимогами тендерної документації. Весь обсяг у кількості 32 560 дітоднів для учнів 5–11 класів включений до його тендерної пропозиції.

При цьому загальна вартість тендерної пропозиції становить 3 778 000,00 грн без ПДВ, а саме:

22 400 × 65,00 грн = 509 600,00 грн;

30 960 × 75,00 грн = 1 645 500,00 грн;

1 600 × 0,00 грн = 0,00 грн.

Разом — 3 778 000,00 грн без ПДВ.

Наголошуємо, що чинне законодавство не містить заборони щодо надання одного виду послуг за різною ціною в одному договорі. Чи жодних інших обмежень щодо розрахунку ціни вартості пропозиції.

Пункт 31 Особливостей визначає, що тендерні пропозиції подаються відповідно до порядку, визначеного статтею 26 Закону, крім положень частин 1, 4, 6 та 7 статті 26 Закону. У тендерній пропозиції ціна подається без урахування податку на додану вартість. Пропозиція подається в електронній формі через електронну систему закупівель шляхом заповнення електронних форм з окремими полями, у яких зазначається інформація про ціну, інші критерії оцінки (у разі їх встановлення замовником), інформація від учасника процедури закупівлі про його відповідність кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям (у разі їх (його) встановлення, наявність/відсутність підстав, установлених у пункті 47 цих особливостей і в тендерній документації, та шляхом завантаження необхідних документів, що вимагаються замовником у Документації. Згідно з частиною другою статті 26 Закону, кожен учасник має право подати тільки одну тендерну пропозицію (у тому числі до визначеної в тендерній документації частини предмета закупівлі (лота).

Аналіз зазначених правових норм свідчить, що цінова пропозиція є невіддільною складовою Пропозиції та становить собою інформацію про загальну вартість, яку учасник зазначає шляхом заповнення електронних полів в системі Prozorro.

Зважаючи на те, що критерієм оцінки в цій Процедурі закупівлі є саме загальна ціна Пропозиції, формування учасником внутрішньої структури цієї ціни (зокрема, встановлення вартості окремих діто-днів) є його безумовним правом.

Учасником у складі своєї Пропозиції надано форму "Тендерна пропозиція", якою підтверджено готовність надати послуги в повному обсязі, визначеному Замовником,. Учасник жодним чином не зменшував загальний обсяг закупівлі та не виключав вказану кількість дітоднів із технічного завдання, гарантувавши виконання замовлення в повному обсязі. Чинне законодавство у сфері публічних закупівель та положення Особливостей не містять заборони для учасників встановлювати вартість окремих складових калькуляції або одиниць послуг на рівні 0,00 грн. Формування внутрішньої структури ціни, розрахунок окремої складової за вартістю 0,00 грн та визначення кінцевої вартості тендерної пропозиції є виключним правом суб'єкта господарювання, що діє в межах його свободи підприємницької діяльності (закріпленої статтею 42 Конституції України) та є його самостійним комерційним ризиком.

Оскільки загальний обсяг послуг не зменшено, Замовник отримує весь необхідний обсяг харчування за тверду ціну договору, що повністю відповідає ч. 4 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі».

Разом з тим тендерна документація не містить окремої вимоги про те, що вартість кожної одиниці послуги обов’язково повинна бути більшою за 0,00 грн, не встановлює мінімальної ціни одного дітодня та не забороняє Учаснику формувати внутрішню структуру загальної ціни тендерної пропозиції шляхом застосування знижки або нульової вартості до окремої частини обсягу послуг.

Визначальною для оцінки відповідності тендерної пропозиції є та обставина, що Учасником запропоновано весь кількісний обсяг закупівлі, встановлений Замовником.

Формулювання «благодійне харчування», використане Учасником щодо 4 000 дітоднів, не означає виключення цих послуг із предмета закупівлі, оскільки відповідна кількість послуг прямо включена Учасником до його тендерної пропозиції та в сукупності з іншими послугами становить повний обсяг, встановлений Замовником.

Позиція Замовника додатково підтверджується актуальною практикою Комісії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель.

Так, у рішенні Комісії АМКУ від 04.09.2026 №10793-р/пк-пз розглядалася фактично аналогічна ситуація.

Комісія АМКУ окремо встановила, що тендерна документація відповідної закупівлі не містила окремих вимог до порядку формування ціни, у тому числі щодо ціни одного дітодня.

За результатами розгляду Комісія дійшла висновку, що з урахуванням того, що тендерна пропозиція переможця містить кількість послуг, яка відповідає вимогам документації, а також вартість послуг, яка відповідає загальній вартості тендерної пропозиції, підстави для задоволення скарги в цій частині відсутні.

За результатами розгляду скарги Комісія постановила відмовити у її задоволенні. Обставини, розглянуті АМКУ у зазначеному рішенні, є аналогічними обставинам цієї процедури закупівлі.

Отже, у Замовника відсутні підстави для відхилення тендерної пропозиції.

3. Замовник не погоджується з висновком про те, що зазначення учасником у складі тендерної пропозиції за окремою частиною обсягу послуг вартості «0,00 грн» та визначення такого обсягу як «благодійне харчування» свідчить про укладення безоплатного договору про закупівлю та не відповідає вимогам законодавства.

За результатами процедури закупівлі між Замовником та переможцем укладено договір про закупівлю послуг харчування, який передбачає надання послуг та їх оплату Замовником. Договором визначено загальну ціну договору, яка є ненульовою, а також обсяг послуг, що підлягає наданню виконавцем.

При цьому у тендерній пропозиції переможця в межах загального обсягу послуг було окремо визначено частину послуг, яку учасник погодився надати без справляння плати з Замовника, зазначивши її як «благодійне харчування» із ціною 0,00 грн.

Таким чином, у цьому випадку йдеться не про укладення Замовником безоплатного договору про закупівлю, а про визначення учасником структури власної цінової пропозиції, за якою частина передбаченого обсягу послуг надається безоплатно, тоді як інша частина послуг є платною та підлягає оплаті відповідно до умов договору.

Відповідно до пункту 37 частини першої статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» послуги є будь-яким предметом закупівлі, крім товарів та робіт. При цьому законодавство у сфері публічних закупівель встановлює вимогу щодо оплатного характеру саме договору про закупівлю, а не імперативну вимогу про те, що кожна без винятку одиниця послуги, кожна складова її обсягу або кожна позиція у калькуляції повинна мати ненульову ціну.

Отже, визначальним для встановлення оплатного характеру договору є його зміст у цілому, а не механічне ототожнення нульової вартості окремої складової з безоплатністю всього договору.

Зазначений підхід відповідає також положенням цивільного законодавства. Відповідно до статті 632 Цивільного кодексу України ціна в договорі встановлюється за домовленістю сторін.

При цьому стаття 903 Цивільного кодексу України встановлює обов’язок замовника оплатити послугу у разі, якщо договором передбачено надання послуг за плату, у розмірі, строки та порядку, встановлених договором. Отже, цивільне законодавство пов’язує оплатність із умовами договору та не містить положення про те, що в договорі про надання послуг кожна окрема одиниця або частина обсягу послуг обов’язково повинна мати самостійну ненульову ціну.

Більше того, відповідно до статті 6 Цивільного кодексу України сторони мають право укладати договори, які прямо не передбачені актами цивільного законодавства, якщо вони відповідають загальним засадам цивільного законодавства, а також врегульовувати договором відносини, які прямо ним не врегульовані. Однією із загальних засад цивільного законодавства є свобода договору.

У даному випадку учасник, формуючи власну тендерну пропозицію, добровільно визначив, що частина послуг буде надана Замовнику без стягнення за неї плати. Така обставина не призвела до відсутності ціни договору та не перетворила укладений договір на безоплатний, оскільки договір передбачає загальну ціну, оплату іншої частини послуг та виникнення у Замовника грошового зобов’язання перед виконавцем.

Важливим є також те, що законодавство про публічні закупівлі не містить прямої заборони учаснику під час формування тендерної пропозиції визначати нульову вартість окремої складової запропонованого ним обсягу послуг, якщо така пропозиція відповідає умовам тендерної документації, а загальна ціна тендерної пропозиції є визначеною та ненульовою.

Пунктом 31 Особливостей, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, передбачено, що тендерна пропозиція подається в електронній формі через електронну систему закупівель із зазначенням, зокрема, інформації про ціну, а оцінка тендерної пропозиції здійснюється на основі критеріїв та методики оцінки, визначених тендерною документацією.

При цьому Особливості передбачають підстави для відхилення тендерної пропозиції, зокрема у разі її невідповідності умовам технічної специфікації та іншим вимогам тендерної документації, а також у випадках, прямо визначених законодавством. Саме по собі зазначення учасником нульової вартості частини обсягу послуг не визначене як самостійна підстава для відхилення тендерної пропозиції.

Крім того, сам факт зазначення учасником «благодійного харчування» у ціновій пропозиції не означає, що відповідна частина послуг виходить за межі предмета закупівлі або що Замовник отримує її на підставі окремого безоплатного договору. Усі послуги надаються одним виконавцем у межах одного предмета закупівлі та одного укладеного договору, а їх загальний обсяг і порядок надання визначені умовами договору.

Тобто правовідносини сторін мають єдину договірну основу. Зазначення нульової вартості певної частини обсягу є способом формування ціни тендерної пропозиції переможця, а не встановленням безоплатного характеру всього договору.

Водночас положення Закону України «Про публічні закупівлі» щодо платного характеру договору про закупівлю не можуть тлумачитися розширено як заборона учаснику добровільно запропонувати Замовнику певну частину обсягу послуг без справляння плати, якщо в результаті договір у цілому має визначену ненульову ціну та передбачає оплату Замовником частини послуг.

Інше тлумачення фактично означало б встановлення додаткової заборони для учасників, яка прямо не передбачена Законом, а також необґрунтоване обмеження права учасника самостійно формувати свою цінову пропозицію та пропонувати Замовнику економічно вигідніші умови.

Отже, наявність у тендерній пропозиції окремого обсягу послуг із ціною 0,00 грн не свідчить про безоплатність договору про закупівлю в цілому, оскільки:

* договір укладений за результатами проведення процедури закупівлі;

* предметом договору є надання послуг харчування;

* договором визначено загальний обсяг послуг;

* договором визначено загальну ціну договору, яка є ненульовою;

* частина послуг має визначену ціну та підлягає оплаті Замовником;

* нульова вартість стосується лише окремої частини обсягу послуг, яку переможець добровільно погодився надати безоплатно;

* окремого безоплатного договору між Замовником та виконавцем щодо зазначеної частини послуг не укладалося;

* законодавством про публічні закупівлі не встановлено прямої заборони щодо зазначення учасником нульової вартості окремої частини обсягу послуг за умови, що загальна ціна тендерної пропозиції та договору є визначеною та ненульовою.

Таким чином, твердження про те, що зазначення вартості 0,00 грн за частину послуг автоматично свідчить про укладення безоплатного договору про закупівлю, ґрунтується на ототожненні окремої складової ціни з ціною договору в цілому та не враховує фактичний зміст укладеного договору.

Щодо відповідності укладеного договору відносно проекту договору передбаченого тендерною документацією звертаємо увагу, що договір не містить змінених умов відносно проекту, а також наявність частини послуг, що надаються безкоштовно не змінює порядок надання таких послуг чи будь-яких інших зобов’язань стосовно послуг. Договір в повному обсязі відповідає умовам тендерної документації.

Щодо відповідності договору ст. 626 ЦК України наголошуємо, що договір є відплатним, а отже відповідає вказаній нормі. Ст. 626 ЦК України не визначає порядок здійснення внутрішньої калькуляції договору, це є диспозитивне право сторін.

Також відмічаємо, що вказаний розподіл послуг не лише не порушує вимоги чинного законодавства, а й дозволяє Замовнику здійснити економію коштів, що відповідає принципам здійснення публічних закупівель передбачених Законом, зокрема максимальної економії.