Електронні комунікаційні послуги для забезпечення роботи каналів Відомчої електронної комунікаційної мережі ДПС

Текст рішення

РІШЕННЯ

№ 4538-р/пк-пз від 16.04.2026

Комісія Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель (надалі – Комісія), розглянувши скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "НАУКОВО-ПРОМИСЛОВА КОМПАНІЯ "ХОУМ-НЕТ" (код ЄДРПОУ: 36410686) від 06 квітня 2026 № UA-2026-02-18-014378-a.b2 (надалі – Скарга) щодо порушення Замовником порядку проведення Процедури закупівлі,

ВСТАНОВИЛА:

Надалі за текстом вказаного рішення терміни та визначення:

- Закон України "Про публічні закупівлі" – Закон;

- Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" – Особливості;

- тендерна документація – Документація;

- тендерна пропозиція – Пропозиція.

Скаржник повідомляє про порушення Замовником порядку проведення Процедури закупівлі та просить, зокрема, зобов'язати Замовника внести зміни до Документації.

Рішенням Комісії від 08.04.2026 № 4128-р/пк-пз Скарга була прийнята до розгляду частково та зобов’язано Замовника надати пояснення по суті Скарги.

Замовник шляхом завантаження на веб-портал Уповноваженого органу надав пояснення по суті Скарги.

Розглянувши Скаргу та інформацію, одержану за Скаргою, та інформацію, розміщену в електронній системі закупівель, встановлено наступне.

1. Скаржник зазначає, що у проєкті договору міститься пункт 4.1. наступного змісту:

"4.1.Строк надання Послуг: з дати підписання цього Договору Сторонами по 31.12.2026 включно (дата початку надання Послуг може бути уточнена (скоригована) на етапі укладення договору з урахуванням строку, необхідного для організації каналів зв’язку (підключення ліній зв’язку, встановлення та налаштування на вузлах Замовника мережевого обладнання)). Підтвердженням включення каналів передачі даних є підписаний Акт включення каналу передачі даних (Додаток 5 до цього Договору), який підтверджує своєчасну організацію повного переліку каналів зв’язку, який наведено у п. 1.16.1 Технічних вимог (Додаток 2 до цього Договору), та своєчасний початок надання Послуг у відповідності до вимог, які наведені у п. 1.17.1 Технічних вимог (Додаток 2 до цього Договору)…".

Водночас, у Додатку 4 до тендерної документації (Технічні вимоги) та Додатку № 2 до Проєкту Договору, зокрема у пунктах 1.16 та 1.17, Замовником встановлено чіткі, конкретні та обов’язкові строки початку надання послуг по каналах передачі даних.

Таким чином, Документація містить внутрішню суперечність та колізію, оскільки одночасно встановлює два різні підходи до визначення строку початку надання послуг: з одного боку — чітко визначений граничний строк (не пізніше 7 календарних днів або конкретні календарні дати) у Технічних вимогах до тендерної документації, а з іншого боку — невизначений строк, який може бути змінений (уточнений) на етапі укладення договору за рішенням Замовника. Наявність таких взаємовиключних положень унеможливлює однозначне розуміння умов закупівлі, створює правову невизначеність та не дозволяє потенційному учаснику належним чином сформувати свою тендерну пропозицію, зокрема здійснити коректний розрахунок вартості послуг, строків організації каналів зв’язку, необхідних ресурсів та ризиків виконання договору.

Більше того, положення пункту 4.1 проєкту договору щодо можливості уточнення (коригування) строку початку надання послуг фактично надає Замовнику необмежене дискреційне право змінювати істотні умови договору після завершення процедури закупівлі та визначення переможця, що є неприпустимим та суперечить основним принципам здійснення публічних закупівель, визначеним статтею 5 Закону України "Про публічні закупівлі", зокрема принципам відкритості, прозорості, недискримінації учасників та добросовісної конкуренції. Строк початку надання послуг безпосередньо впливає на зміст тендерної пропозиції, її економічні показники та можливість виконання зобов’язань, а отже є істотною умовою договору, яка повинна бути чітко, однозначно та однаково визначена для всіх учасників на етапі подання тендерних пропозицій.

Формулювання в пункту 4.1. проєкту Договору про можливість "уточнення (коригування)" строку початку надання послуг не усуває зазначеної колізії, а навпаки — поглиблює її, оскільки прямо суперечить імперативним вимогам пункту 1.16 та 1.17 Технічних вимог, яким вже встановлено конкретний строк — не пізніше 7 календарних днів з дня укладення договору. Таким чином, одночасне існування в тендерній документації жорстко визначеного строку та можливості його довільного коригування означає, що учасник не має можливості достеменно визначити, які саме умови будуть застосовані при виконанні договору, що є неприпустимим у процедурі публічних закупівель.

Крім того, така конструкція створює передумови для потенційної дискримінації учасників, оскільки дозволяє Замовнику на етапі укладення договору погоджувати різні строки початку надання послуг для різних учасників або фактично адаптувати умови договору під конкретного переможця, що порушує принцип рівного ставлення до учасників. Учасники перебувають у нерівних умовах, оскільки не мають однакового та чіткого розуміння строків виконання зобов’язань, що безпосередньо впливає на їхню здатність взяти участь у процедурі закупівлі.

Замовник зазначає, що в праві самостійно визначати необхідні строки надання послуг, виходячи з власних потреб та визначає технічні вимоги, обсяг послуг та строки їх надання, виходячи з власної функціональної необхідності.

Приписами статті 253 Цивільного кодексу України встановлено, що початок перебігу строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов’язаний його початок.

Відповідно до пункту 4.1 Додатка 5 "ПРОЄКТ ДОГОВОРУ* про надання електронних комунікаційних послуг" до Тендерної документації строк надання послуг визначено з дати підписання цього Договору Сторонами по 31.12.2026 включно. При цьому передбачено можливість уточнення (коригування) строку початку надання послуг на етапі укладення договору з урахуванням строку, необхідного для організації каналів зв’язку (підключення ліній зв’язку, встановлення та налаштування на вузлах Замовника мережевого обладнання). Підтвердженням включення каналів передачі даних є підписаний Акт включення каналу передачі даних (Додаток 5 до Договору), який підтверджує своєчасну організацію повного переліку каналів зв’язку, наведеного у пп. 1.16.1 Технічних вимог (Додаток 2 до Договору), та своєчасний початок надання Послуг у відповідності до вимог, наведених у пп._1.17.1 Технічних вимог (Додаток 2 до Договору).

Зазначене положення п. 4.1. проєкту Договору зумовлене специфікою предмета закупівлі – наданням електронних комунікаційних послуг, що передбачає виконання комплексу технічних заходів (підключення ліній зв’язку, встановлення та налаштування обладнання), тривалість яких залежить від об’єктивних технічних факторів та не може бути визначена з абсолютною точністю на етапі проведення процедури закупівлі.

Предмет закупівлі передбачає організацію 347 каналів передачі даних до кінця року та можливу організацію 58 каналів на територіях, які на сьогодні окуповані внаслідок агресії російської федерації, проте заплановані до увімкнення після деокупації. Як вбачається з Технічної документації (Додаток 2 до цього Договору) не всі канали будуть включатися в один момент. Першочергове включення передбачене у підпунктах 1.16.1. та 1.17.1. Технічних вимог (Додаток 2 до Договору), далі визначені подальші дати підключення.

А відтак і формулювання про строк надання послуг прописано у п. 4.1. проєкту Договору з урахуванням технічної специфіки послуг та з посиланням на відповідні пункти Технічної документації.

Отже, п. 4.1. проєкту Договору чітко визначає кінцевий строк надання послуг – 31.12.2026 та встановлює порядок визначення строку надання послуг, прив’язаного до об’єктивної події – завершення організації каналів зв’язку, що підтверджується підписанням Акта включення каналу передачі даних та посиланням на пункти Технічних вимог (Додаток 2 до договору), якими встановлені конкретні строки (детальний графік) організації каналів зв’язку та початку надання послуг, що забезпечує належну визначеність умов виконання договору.

Пункт 4.1. проєкту Договору встановлює загальний термін дії зобов’язань (до 31.12.2026) та визначає механізм документального оформлення початку надання послуг.

Водночас розділ 1 Технічних вимог (пункти 1.16, 1.17) містить деталізований графік підключення за об’єктами. Відповідно до частини першої статті 627 Цивільного кодексу України (далі – ЦК України) сторони є вільними у визначенні умов договору. Наявність загального строку та детального графіку є стандартною практикою для складних інфраструктурних послуг і не створює правової невизначеності.

Вказані умови є однаковими для всіх учасників, не створюють жодних дискримінаційних переваг окремим суб’єктам та не створюють різні умови участі.

Пункт 4.1. проєкту Договору та Технічні вимоги (Додаток 2 до проєкту договору) не суперечать одне одному і не містять колізійних норм. Пункт 4.1. проєкту Договору визначає загальний строк дії зобов’язань за договором та визначає механізм документального оформлення початку надання послуг, а Технічні вимоги визначають конкретні строки виконання окремих етапів (включення каналів зв’язку). Зазначені положення є взаємодоповнюючими, а не взаємовиключними.

Право Замовника на уточнення дати при підписанні договору не є дискреційним, оскільки воно обумовлено виключно об’єктивними технічними обставинами включення каналів зв’язку та базується на технічній пропозиції Переможця.

У ході розгляду зазначеного питання встановлено наступне.

Додаток 5 Документації містить проєкт договору.

4.1. Строк надання Послуг: з дати підписання цього Договору Сторонами по 31.12.2026 включно (дата початку надання Послуг може бути уточнена (скоригована) на етапі укладення договору з урахуванням строку, необхідного для організації каналів зв’язку (підключення ліній зв’язку, встановлення та налаштування на вузлах Замовника мережевого обладнання)). Підтвердженням включення каналів передачі даних є підписаний Акт включення каналу передачі даних (Додаток 5 до цього Договору), який підтверджує своєчасну організацію повного переліку каналів зв’язку, який наведено у п. 1.16.1 Технічних вимог (Додаток 2 до цього Договору), та своєчасний початок надання Послуг у відповідності до вимог, які наведені у п. 1.17.1 Технічних вимог (Додаток 2 до цього Договору).

Додаток 2 до договору містить технічні вимоги до електронних комунікаційних послуг для забезпечення роботи каналів Відомчої електронної комунікаційної мережі ДПС.

1.16. Виконавець організовує Замовнику канали зв’язку (забезпечує підключення ліній зв’язку, встановлення та налаштування мережевого обладнання) у відповідності до всіх визначених технічних вимог у такі строки:

1.16.1. для каналів за №№ 1-30, №№ 44-49, № 56, № 59, № 65, № 75, № 76, №№ 92109, № 112, №№ 125-158, № 173, № 174, №№_193-216, №№ 232-235, №№ 255-279, №№ 296-298, №№ 300-303, №№ 305-311, №№_314-351, №№ 365-367, № 371, № 372, № 374, № 375, №№ 377-405 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору (237 каналів) – не пізніше 7 календарних днів з дня укладення цього Договору;

1.16.2. для каналів за №№ 368-370, № 373, № 376 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – до 01.05.2026;

1.16.3. для каналів за №№ 77-91 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – до 01.06.2026;

1.16.4. для каналів за №№ 352-364 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – до 01.07.2026;

1.16.5. для каналів за №№ 236-254 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – до 01.09.2026;

1.16.6. для каналів за №№ 217-231 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – до 01.10.2026;

1.16.7. для каналів за №№ 31-43 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – до 01.11.2026;

1.16.8. для каналів за №№ 280-295 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – до 01.12.2026;

1.16.9. для каналів за №№ 159-172 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – до 01.12.2026;

1.16.10. для нового каналу зв’язку (у разі організації нового підключення та/або у разі перенесення діючого каналу зв’язку на нову адресу) – у строки, погоджені між Замовником та Виконавцем, але не більше ніж 7 календарних днів з дня, наступного за днем отримання Виконавцем відповідної заявки від Замовника.

1.17. Дата початку надання Послуг по каналах передачі даних (у тому числі, каналах відеоконференцзв’язку):

1.17.1. для каналів за №№ 1-30, №№ 44-49, № 56, № 59, № 65, № 75, № 76, №№ 92109, № 112, №№ 125-158, № 173, № 174, №№_193-216, №№ 232-235, №№ 255-279, №№ 296-298, №№ 300-303, №№ 305-311, №№_314-351, №№ 365-367, № 371, № 372, № 374, № 375, №№ 377-405 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору (237 каналів) – не пізніше 7 календарних днів з дня укладення цього Договору;

1.17.2. для каналів за №№ 368-370, № 373, № 376 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – не раніше ніж з 01.05.2026;

1.17.3. для каналів за №№ 77-91 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – не раніше ніж з 01.06.2026;

1.17.4. для каналів за №№ 352-364 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – не раніше ніж з 01.07.2026;

1.17.5. для каналів за №№ 236-254 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – не раніше ніж з 01.09.2026;

1.17.6. для каналів за №№ 217-231 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – не раніше ніж з 01.10.2026;

1.17.7. для каналів за №№ 31-43 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – не раніше ніж з 01.11.2026;

1.17.8. для каналів за №№ 280-295 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – не раніше ніж з 01.12.2026;

1.17.9. для каналів за №№ 159-172 згідно з таблицею 2 "Перелік послуг" Додатка 1 до цього Договору – не раніше ніж з 01.12.2026;

1.17.10. для нового каналу зв’язку (у разі організації нового підключення та/або у разі перенесення діючого каналу зв’язку на нову адресу) – у строки, погоджені між Замовником та Виконавцем, але не більше ніж 7 календарних днів з дня, наступного за днем отримання Виконавцем відповідної заявки від Замовника.

Скаржник не довів та документально не підтвердив необхідність внесення змін до Документації в цій частині, а також документально не підтвердив неможливість виконання вказаної умови Документації та не довів, яким чином наведена вище умова Документації порушує права та законні інтереси Скаржника, пов’язані з участю у Процедурі закупівлі, у зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення Скарги в цій частині.

2. Скаржник зазначає, що в проєкті договору міститься пункт 6.2.1. наступного змісту:

"Замовник має право:

6.2.1. Достроково розірвати Договір в односторонньому порядку, письмово повідомивши Виконавця не пізніше, ніж за 10 (десять) календарних днів до дати розірвання Договору, у разі:

- порушення Виконавцем строків організації повного переліку каналів зв’язку, який наведено у п. 1.16.1 Технічних вимог (Додаток 2 до цього Договору) та строків початку надання Послуг відповідно до вимог, які наведені у п. 1.17.1 Технічних вимог (Додаток 2 до цього Договору). У такому випадку послуги з організації каналів зв’язку (разові витрати при організації підключення згідно з Таблицею 1 "Тарифи на послуги (щомісячні, разові)" Додатка 1 до цього Договору) Замовником не оплачуються. Зазначене порушення є підставою для неповернення забезпечення виконання договору;

- порушення Виконавцем умов цього Договору, зокрема положень розділів 2, 4, 6, 10, 12, 13, що також є підставою для неповернення забезпечення виконання договору".

Скаржник зазначає, що надане Замовнику право на одностороннє розірвання договору сформульовано надмірно широко, юридично невизначено та не містить належної конкретизації підстав його застосування. Формулювання "порушення Виконавцем умов цього Договору, зокрема положень розділів 2, 4, 6, 10, 12, 13" є оціночним, розмитим та таким, що охоплює фактично будь-яке відхилення від умов договору незалежно від його характеру, істотності та наслідків. За відсутності чітко визначеного переліку порушень або критеріїв їх істотності Замовник отримує можливість на власний розсуд кваліфікувати будь-які дії або бездіяльність Виконавця як порушення, що є підставою для розірвання договору.

При цьому, Документація та проєкт договору не містять визначення понять "порушення", "неналежне виконання" чи "істотне порушення", не встановлюють жодних кількісних або якісних критеріїв для оцінки таких порушень, не передбачають залежності між характером порушення та наслідками його вчинення. Відсутність такої деталізації створює правову невизначеність та відкриває можливість для суб’єктивного, вибіркового та потенційно упередженого застосування зазначеної норми.

Фактично, за таких умов навіть мінімальне або технічно незначне відхилення (наприклад, короткострокова затримка, технічна особливість роботи мережі, формальне зауваження до документального оформлення) може бути кваліфіковане Замовником як порушення умов договору та використане як підстава для його одностороннього розірвання. При цьому наслідки такого розірвання є максимально суворими та непропорційними — припинення договору, втрата забезпечення виконання договору та неоплата фактично виконаних робіт.

Зазначене право Замовника реалізується без встановлення обов’язку доведення факту порушення у об’єктивний спосіб, без необхідності його підтвердження належними доказами та без передбачення будь-якого незалежного або погодженого сторонами механізму оцінки. Це означає, що рішення про наявність порушення та доцільність розірвання договору приймається Замовником одноосібно, що створює ризик зловживання правом та використання такого механізму як інструменту впливу на Виконавця.

Як приклад, пункту 4.1. Додатку № 5, порядок приймання послуг, передбачений проєктом договору. Зокрема, встановлено, що кожна лінія зв’язку вважається організованою та послуга — наданою виключно після підписання відповідного Акта включення каналу передачі даних, при цьому у разі ненадання такого Акта або наявності зауважень Замовник має право не приймати послуги. Такий підхід створює ситуацію повної залежності Виконавця від дискреційних дій Замовника, оскільки навіть фактично надана, організована та технічно функціонуюча послуга може бути формально визнана ненаданою, оскільки проєкт договору не містить чіткого, прозорого та вичерпного порядку дій сторін у разі виявлення Замовником зауважень до організованих каналів зв’язку. Зокрема, не визначено обов’язку Замовника здійснювати приймання із залученням уповноважених представників Виконавця, не передбачено процедури спільної фіксації виявлених недоліків, їх документального оформлення (зокрема шляхом складання дефектного акта або протоколу розбіжностей), а також строків та порядку їх усунення. Відсутні також положення щодо обов’язкового повідомлення Виконавця про дату та час проведення перевірки або тестування з метою забезпечення його участі, що фактично позбавляє Виконавця можливості оперативно реагувати на зауваження та усувати їх у присутності Замовника.

Таким чином, зазначене положення не лише не забезпечує баланс інтересів сторін, а й фактично створює ситуацію юридичної та економічної невизначеності для учасника, коли він не може передбачити, які саме дії або обставини можуть бути розцінені як порушення та призвести до припинення договору. За таких умов потенційний учасник змушений враховувати непрогнозовані ризики, що безпосередньо впливає на його рішення щодо участі у процедурі закупівлі та об’єктивно обмежує конкуренцію.

Скаржник окремо звертає увагу на положення, відповідно до якого у разі одностороннього розірвання договору Замовником послуги з організації каналів зв’язку (разові витрати на підключення) не оплачуються. Зазначене означає, що Виконавець несе всі витрати, пов’язані з організацією каналів зв’язку, включаючи витрати на побудову інфраструктури, проведення будівельно-монтажних робіт, закупівлю та встановлення обладнання, залучення персоналу та інші витрати, однак у випадку розірвання договору позбавляється права на їх компенсацію, навіть якщо такі роботи були фактично виконані.

Таким чином, Замовник фактично отримує результат виконаних робіт або створену інфраструктуру без обов’язку її оплатити, що суперечить базовим принципам цивільноправових та господарських відносин та створює очевидний дисбаланс у розподілі ризиків між сторонами. Всі ризики господарської діяльності, включаючи ризик дострокового припинення договору, перекладаються виключно на Виконавця.

Відповідно до статті 3 Цивільного кодексу України, одними з основних засад цивільного законодавства є справедливість, добросовісність та розумність. Натомість встановлення умов, за яких одна сторона (Замовник) отримує результат виконаних робіт або створену інфраструктуру без обов’язку її оплатити, а інша сторона (Виконавець) несе повний обсяг витрат та ризиків, очевидно порушує зазначені принципи.

Крім того, відповідно до статті 509 Цивільного кодексу України зобов’язання повинні виконуватися належним чином відповідно до умов договору та вимог закону, а також на засадах добросовісності, розумності та справедливості. У даному випадку Замовник фактично звільняє себе від обов’язку оплатити вже виконані роботи, що свідчить про одностороннє та несправедливе перекладання ризиків виконання договору.

Більше того, зазначені умови застосовуються одночасно з вимогою надання забезпечення виконання договору, яке також не повертається у випадку розірвання договору. Таким чином, формується ситуація подвійного фінансового ризику для учасника:

повна втрата понесених витрат на організацію каналів зв’язку та одночасна втрата забезпечення виконання договору, що є непропорційним, економічно необґрунтованим та таким, що обмежує конкуренцію.

Замовник зазначає, що зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом (частина перша статті 651 ЦК України). Пункт 6.2.1 проєкту Договору є саме тією умовою, де сторони на етапі закупівлі погоджують можливість одностороннього розірвання. Це кореспондується з принципом свободи договору (стаття 627 ЦК України). Замовник, як державний орган, відповідальний за стабільність податкової системи, має право передбачити механізм захисту від недобросовісних постачальників.

Замовник, реалізуючи право на свободу договору, заздалегідь повідомив потенційних учасників про таку можливість. Умови проєкту Договору оприлюднено разом із тендерною документацією. Подаючи пропозицію кожен Учасник погоджується з цією моделлю взаємовідносин Предметом закупівлі є забезпечення критично важливої інфраструктури ДПС (відомчої мережі передачі даних ДПС, яка забезпечує роботу ІКС "Податковий блок", Електронного кабінету платника податків та інших стратегічних систем), що безпосередньо впливає на роботу державних реєстрів та наповнення бюджету. Ризик ненадання або неякісного надання таких послуг є неприпустимим.

Згідно з Положенням про Державну податкову службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06 березня 2019 року № 227 (зі змінами), Замовник зобов’язаний забезпечувати безперервне адміністрування податків.

Наявність механізму швидкого розірвання договору у разі неякісного надання послуг є засобом оперативного реагування на загрозу зупинки державних сервісів.

Замовник не може бути заручником тривалих судових процесів про розірвання договору, поки державні реєстри залишаються без зв’язку через недобросовісного Виконавця;

Дана умова є ідентичною для всіх учасників. Вона не створює переваг для жодного конкретного суб’єкта, а отже, не порушує статтю 5 Закону "Про публічні закупівлі".

Водночас з метою усунення суб’єктивного трактування поняття "порушення" Замовник висловлює готовність внести зміни до проєкту Договору, уточнивши, що право на розірвання виникає лише у разі істотного порушення (тривала відсутність зв’язку, систематичне невиконання параметрів якості SLA), що підтверджується технічними актами. Така редакція повністю нівелює аргументи Скаржника щодо "необмежених повноважень" Замовника.

Скаржник стверджує, що підстави для розірвання "розмиті". Це спростовується системним аналізом проєкту Договору:

- пункт 6.2.1, зокрема, відсилає до конкретних розділів: розділ 2 (Якість послуг) та розділ 4 (Надання послуг);

- будь-яке розірвання ґрунтується на об’єктивних даних моніторингу (пункт 2.7 розділу 2) та відповідних Актах;

- право на розірвання пов’язане не з "бажанням" Замовника, а з фактом порушення Виконавцем взятих на себе зобов’язань, які він сам підтвердив у своїй тендерній пропозиції.

Також з метою демонстрації конструктивної позиції та дотримання принципів прозорості Замовник зазначає, що підпункт 6.2.1 проєкту Договору передбачає розірвання договору саме за істотні порушення, які унеможливлюють отримання послуги, зокрема:

- систематичне (більше 2-х разів на місяць) невиконання показників доступності каналів зв’язку, визначені Додатком 2 до Договору;

- неусунення Виконавцем технічних несправностей у строки, визначені Додатком 2 до Договору;

- порушення графіку підключення каналів, що зриває цифрову трансформацію Замовника.

З огляду на викладене, пункт 6.2.1 проєкту Договору надає можливість захистити інтереси держави у разі критичного збою зв’язку. Замовник діє виключно в межах статті 651 ЦК України. Умови є прозорими, обґрунтованими та однаковими для всіх.

Виконавець, як професійний учасник ринку, бере на себе підприємницький ризик;

Послуги з організації каналів зв’язку є невід’ємною частиною забезпечення працездатності мережі ДПС. Якщо Договір розривається з вини Виконавця (через порушення ним строків або якості), Замовник не отримує того результату, на який розраховував (безперервний зв’язок). Відповідно до статті 611 ЦК України у разі порушення зобов’язання настають правові наслідки, встановлені договором або законом, зокрема, розірвання договору та застосування відповідних санкцій. Неоплата послуг за канали, які не функціонують належним чином, є правомірним заходом захисту інтересів держави та бюджетних коштів;

Якщо договір розривається через вину Виконавця, державні кошти не можуть бути сплачені за послугу, яка не була надана належним чином або була припинена через некомпетентність контрагента. Це пряма вимога пункту 6 частини першої статті 7 Бюджетного кодексу України (принцип ефективності та результативності);

Згідно зі статтею 48 Бюджетного кодексу України зобов’язання виникають та виконуються лише в межах бюджетних асигнувань. Оплата послуг за канали, які не працюють або не відповідають вимогам якості (що стало причиною розірвання), була б нецільовим використанням бюджетних коштів, чого жодна бюджетна установа допустити не може. Такі дії тягнуть за собою адміністративну або кримінальну відповідальність.

У ході розгляду зазначеного питання встановлено наступне.

Додаток 5 Документації містить проєкт договору.

6.2. Замовник має право:

6.2.1. Достроково розірвати Договір в односторонньому порядку, письмово повідомивши Виконавця не пізніше, ніж за 10 (десять) календарних днів до дати розірвання Договору, у разі:

порушення Виконавцем строків організації повного переліку каналів зв’язку, який наведено у п. 1.16.1 Технічних вимог (Додаток 2 до цього Договору) та строків початку надання Послуг відповідно до вимог, які наведені у п. 1.17.1 Технічних вимог (Додаток 2 до цього Договору). У такому випадку послуги з організації каналів зв’язку (разові витрати при організації підключення згідно з Таблицею 1 "Тарифи на послуги (щомісячні, разові)" Додатка 1 до цього Договору) Замовником не оплачуються. Зазначене порушення є підставою для неповернення забезпечення виконання договору;

порушення Виконавцем умов цього Договору, зокрема положень розділів 2, 4, 6, 10, 12, 13, що також є підставою для неповернення забезпечення виконання договору;

Скаржник не довів та документально не підтвердив необхідність внесення змін до Документації в цій частині, а також документально не підтвердив неможливість виконання вказаної умови Документації та не довів, яким чином наведена вище умова Документації порушує права та законні інтереси Скаржника, пов’язані з участю у Процедурі закупівлі, у зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення Скарги в цій частині.

3. Скаржник зазначає, що відповідно до вимог Документації канали передачі даних та канали відеоконференцзв’язку (за винятком тих каналів, що зазначені в абзаці третьому п.1.13 цього розділу) мають бути організовані з використанням наземних оптоволоконних ліній зв’язку, прокладених виключно у підземних комунікаціях (власних або орендованих) до місць надання Послуг (адрес) Замовника.

Встановлена вимога є не лише надмірною, але й такою, що прямо суперечить базовим принципам регулювання у сфері електронних комунікацій.

Відповідно до Закону України "Про електронні комунікації", зокрема статті 4, діяльність у цій сфері ґрунтується на принципах технологічної нейтральності, недискримінації та забезпечення конкуренції. Вказаний принцип означає, що замовник не має права визначати конкретний спосіб реалізації послуги, якщо кінцевий результат (якість, швидкість, надійність зв’язку) може бути досягнутий із використанням різних технологій.

Однак у даному випадку Замовник фактично підміняє функціональні вимоги до послуги жорстким визначенням способу побудови мережі — виключно через підземні комунікації.

Такий підхід ігнорує існування альтернативних, законних та широко застосовуваних технологічних рішень, зокрема:

- прокладання оптоволоконних ліній по опорах повітряних ліній електропередач;

- використання інфраструктури операторів систем розподілу (обленерго);

- комбіновані мережі (підземні + повітряні ділянки);

- інші інженерно допустимі способи побудови мереж.

Повітряні лінії зв’язку є стандартною практикою в Україні та використовуються переважною більшістю операторів електронних комунікацій, у тому числі для побудови мереж за технологією GPON, яка прямо передбачена технічними вимогами Замовника.

Тобто, у п. 1.12 Технічної специфікації Замовник сам зазначає, що: "1.12. Організація надання Послуг повинна передбачати можливість нарощування пропускної спроможності каналів передачі даних, в залежності від потреб Замовника, у разі наявності технічної можливості. Перевага має надаватися технології xPON." Водночас дана технологія в Україні у переважній більшості випадків реалізується із застосуванням повітряних волоконно-оптичних ліній зв’язку (по опорах). Таким чином, вимога щодо виключно підземного прокладання фактично суперечить вимозі щодо пріоритетності GPON, що створює внутрішню неузгодженість документації. Технічні характеристики каналів (затримка, доступність, QoS, надійність) можуть бути забезпечені як при підземному, так і при повітряному або комбінованому способі прокладання ліній зв’язку.

Таким чином, сама логіка технічної специфікації є внутрішньо суперечливою:

- з одного боку Замовник допускає використання GPON;

- з іншого — забороняє найбільш поширений спосіб її реалізації (повітряні лінії).

Водночас встановлена Замовником вимога щодо прокладання ліній зв’язку виключно у підземних комунікаціях прямо суперечить положенням Закону України "Про доступ до об’єктів будівництва, транспорту, електроенергетики з метою розвитку електронних комунікаційних мереж" № 1834-VIII, який визначає правові та організаційні засади доступу до інфраструктури з метою розвитку електронних комунікаційних мереж.

Згідно із зазначеним Законом, держава гарантує операторам електронних комунікацій право доступу до різних елементів інфраструктури, зокрема:

- об’єктів будівництва;

- об’єктів транспорту;

- об’єктів електроенергетики (включаючи опори ліній електропередач);

- кабельної каналізації електрозв’язку;

- будинкових розподільних мереж.

При цьому ключовим є те, що законодавець не встановлює жодного пріоритету або обов’язковості використання виключно підземних комунікацій, а навпаки — закріплює можливість використання всієї сукупності доступної інфраструктури залежно від технічної доцільності.

Більше того, закон прямо передбачає, що оператори мають право розміщувати технічні засоби електронних комунікацій, у тому числі: на опорах ліній електропередач, на елементах інфраструктури об’єктів електроенергетики, на інших доступних інженерних спорудах.

Таким чином, використання повітряних ліній зв’язку (через опори) є не лише допустимим, а прямо передбаченим законодавством способом побудови мереж.

Закон України № 1834-VIII також встановлює принцип недискримінаційного доступу до інфраструктури, що означає:

- заборону створення штучних бар’єрів для операторів;

- обов’язок забезпечення рівних умов використання різних типів інфраструктури;

- недопущення обмеження прав операторів у виборі способу розміщення мереж.

Незважаючи на це, Замовник:

- встановлює виключний спосіб прокладання мережі (підземний);

- забороняє використання інших законно доступних типів інфраструктури;

- ігнорує право операторів на вибір технічного рішення;

- фактично обмежує застосування повітряних ліній зв’язку, які прямо передбачені законодавством.

Таким чином, вимога Замовника суперечить прямим нормам спеціального законодавства та обмежує права операторів, гарантовані законом, порушує принцип недискримінаційного доступу до інфраструктури.

Більше того, така вимога фактично змушує учасників використовувати лише один тип інфраструктури (підземну кабельну каналізацію), доступ до якої є обмеженим, контрольованим окремими суб’єктами (таких як Укртелеком) та потребує значних витрат, що створює додаткові бар’єри для участі у процедурі закупівлі.

У сукупності це свідчить про те, що встановлена вимога не лише є технічно необґрунтованою, але й прямо суперечить нормам чинного законодавства.

При цьому жодного технічного або функціонального обґрунтування необхідності саме підземного способу прокладання у тендерній документації не наведено.

Більше того, враховуючи, що зазначена вимога була додана саме на етапі внесення змін до тендерної документації, це додатково свідчить про її спрямованість не на уточнення технічних параметрів, а на цілеспрямоване звуження кола потенційних учасників.

Замовник зазначає, що предмет закупівлі стосується забезпечення функціонування Відомчої електронної комунікаційної мережі Державної податкової служби України.

Відповідна мережа забезпечує обмін службовою інформацією між центральним апаратом та територіальними органами, а також взаємодію з іншими державними органами.

Функціонування такої мережі безпосередньо пов’язане з:

економічною безпекою держави;

безперервністю бюджетного процесу;

захистом податкової інформації;

стійкістю державного управління в умовах воєнного стану.

Замовник є оператором об’єктів критичної інфраструктури у розумінні законодавства України, що підтверджується відповідними нормативними актами та включенням до визначених переліків.

Відповідно до законодавства України у сфері захисту критичної інфраструктури та кібербезпеки, державні інформаційні системи, що забезпечують виконання функцій центральних органів виконавчої влади, належать до об’єктів критичної інформаційної інфраструктури або взаємодіють з ними.

Умови воєнного стану суттєво підвищують:

ризики кібератак;

ризики фізичного пошкодження телекомунікаційної інфраструктури;

загрози втручання у канали передачі даних.

Саме з огляду на це, Замовником встановлено вимогу про те, що канали передачі даних та канали відеоконференцзв’язку (за винятком тих каналів, що зазначені в абзаці третьому п.1.13 цього розділу) мають бути організовані з використанням наземних оптоволоконних ліній зв’язку, прокладених виключно у підземних комунікаціях (власних або орендованих) до місць надання Послуг (адрес) Замовника.

Альтернативні способи (наприклад, повітряні лінії) не забезпечують еквівалентний рівень безперервності послуг через:

залежність від опор, масові пошкодження опор та кабелю при обстрілах, складність відновлення, доступу до опор, особливо при затяжних тривогах.

Замовник, визначаючи вимогу до підземного прокладання кабелю, не обмежує конкуренцію між суб’єктами, які мають відповідну технічну базу, а лише встановлює рівень надійності інфраструктури. Стаття 23 Закону чітко вказує, що технічні специфікації не повинні містити посилань на конкретні торговельні марки або виробників, але вони можуть і повинні описувати фізичні та функціональні параметри послуги. Вимога щодо підземних комунікацій є саме таким фізичним параметром, що безпосередньо впливає на стійкість до зовнішніх впливів.

Твердження Скаржника про те, що введення нової вимоги є "зміною підходу", не має правового підґрунтя, оскільки замовник має право вдосконалювати документацію для точного відображення своїх потреб до моменту розкриття пропозицій.

Скаржник апелює до статті 4 Закону України "Про електронні комунікації", стверджуючи, що вимога до підземного прокладання порушує принцип технологічної нейтральності. Технологічна нейтральність означає, що регулювання не повинно нав’язувати або дискримінувати на користь використання певної технології, якщо різні технології можуть забезпечити однаковий результат. У випадку з ВОЛЗ, повітряні та підземні лінії не є функціонально ідентичними з точки зору надійності та безпеки.

Підземне прокладання кабелю в кабельну каналізацію електрозв’язку (далі – ККЕ) – це не просто "технологія", а метод забезпечення фізичної цілісності мережі. Коли замовник встановлює таку вимогу, він не вказує, яке активне обладнання має використовувати оператор, і не обмежує вибір стандартів передачі даних. Він визначає вимоги до середовища передачі, яке повинно бути захищеним від фізичних пошкоджень внаслідок воєнної агресії РФ та постійних загроз ракетно-дронового ураження, характерних для повітряних ліній.

Практика експлуатації електронних комунікаційних мереж в умовах воєнного стану свідчить, що повітряні лінії зв’язку є надзвичайно вразливими до вторинних факторів ураження під час обстрілів – вибухових хвиль та уламків. Підземні комунікації забезпечують на порядок вищий рівень захисту від таких загроз.

Вимоги до надійності зв’язку трансформуються з технічних побажань у вимоги національної безпеки. Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України (ДССЗЗІ) як регулятор у сфері захисту інформації впроваджує жорсткі рекомендації щодо стійкості мереж. Наказ ДССЗЗІ № 1011 від 01.12.2023 визначає рекомендації з розроблення планів захисту об’єктів критичної інфраструктури, де фізичний захист ліній зв’язку є одним із пріоритетів.

Встановлення вимоги про підземне прокладання є прямою реалізацією заходів із підвищення стійкості мереж, що відповідає державній політиці у сфері захисту критичної інфраструктури. Замовник, який ігнорує ці ризики та дозволяє використання повітряних ліній, діяв би всупереч інтересам безпеки держави.

Щодо технології GPON, то вказана технологія не є тотожною способу прокладання лінії та може реалізовуватися і у підземній інфраструктурі.

Скаржник посилається на Закон України "Про доступ до об’єктів будівництва, транспорту, електроенергетики з метою розвитку електронних комунікаційних мереж", стверджуючи, що він гарантує право використання всіх типів інфраструктури. Це твердження є маніпулятивним. Закон № 1834-VIII дійсно встановлює правові засади доступу операторів до інфраструктури, але він не зобов’язує замовника погоджуватися на будь-який тип інфраструктури, який пропонує оператор. Навпаки, цей закон є доказом правомірності вимог замовника, оскільки він забезпечує механізм, за допомогою якого будь-який оператор може отримати доступ до підземної каналізації. Якщо Скаржник не має власної кабельної каналізації електрозв’язку, він має законне право звернутися до власника ККЕ за отриманням послуги доступу.

Наявність законодавчо закріпленої процедури доступу до ККЕ спростовує тезу про те, що вимога замовника обмежує коло учасників. Учасник, який бажає надати послугу належної якості, може використовувати власну мережу, розширити/добудувати власну мережу, або орендувати КЕК у існуючих власників інфраструктури.

Встановлені вимоги прямо випливають із необхідності забезпечення кіберстійкості, безперервності та захищеності функціонування Відомчої електронної комунікаційної мережі Державної податкової служби України в умовах воєнного стану.

У ході розгляду зазначеного питання встановлено наступне.

Додаток 4 Документації містить технічну специфікацію (технічні вимоги) 1.15. Канали передачі даних та канали відеоконференцзв’язку (за винятком тих каналів, що зазначені в абзаці третьому п.1.13 цього розділу) мають бути організовані з використанням наземних оптоволоконних ліній зв’язку, прокладених виключно у підземних комунікаціях (власних або орендованих) до місць надання Послуг (адрес) Замовника.

Додаток 2 до договору містить технічні вимоги до електронних комунікаційних послуг для забезпечення роботи каналів Відомчої електронної комунікаційної мережі ДПС.

1.15. Канали передачі даних та канали відеоконференцзв’язку (за винятком тих каналів, що зазначені в абзаці третьому п.1.13 цього розділу) мають бути організовані з використанням наземних оптоволоконних ліній зв’язку, прокладених виключно у підземних комунікаціях (власних або орендованих) до місць надання Послуг (адрес) Замовника.

Скаржник не довів та документально не підтвердив необхідність внесення змін до Документації в цій частині, а також документально не підтвердив неможливість виконання вказаної умови Документації та не довів, яким чином наведена вище умова Документації порушує права та законні інтереси Скаржника, пов’язані з участю у Процедурі закупівлі, у зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення Скарги в цій частині.

Враховуючи інформацію, викладену в мотивувальній частині цього рішення, відсутні підстави для задоволення Скарги.

Орган оскарження розглядає скаргу та приймає рішення на її підставі в межах одержаної за скаргою інформації та інформації, розміщеної в електронній системі закупівель, виходячи з положень частини шістнадцятої статті 18 Закону.

Наведені вище обставини свідчать про відсутність підстав для задоволення Скарги.

Враховуючи викладене, керуючись статтею 18 Закону України "Про публічні закупівлі" та Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування", Комісія Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель

ПОСТАНОВИЛА:

Відмовити товариству з обмеженою відповідальністю "НАУКОВО-ПРОМИСЛОВА КОМПАНІЯ "ХОУМ-НЕТ" (код ЄДРПОУ: 36410686) у задоволенні його скарги від 06 квітня 2026 № UA-2026-02-18-014378-a.b2.

Рішення може бути оскаржене до суду у встановлений Законом строк.

Голова Комісії Євгеній БЄГАЛОВ Члени Комісії Інна РОМАНЕНКО Сергій БУРЗАК

Скарга

Скаргу