Електронні комунікаційні послуги через відомчі електронні комунікаційні мережі передавання даних

Текст рішення

РІШЕННЯ

№ 3229-р/пк-пз від 03.03.2025 Комісія Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель (надалі – Комісія ), розглянувши скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Науково-промислова компанія "ХОУМ-НЕТ" (код ЄДРПОУ: 36410686) від 19 лютого 2025 № UA-2025-01-29-017280-a.b1 (надалі – Скарга) щодо порушення Замовником порядку проведення Процедури закупівлі,

ВСТАНОВИЛА:

Надалі за текстом вказаного рішення терміни та визначення:

- Закон України "Про публічні закупівлі" – Закон;

- Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування" – Особливості;

- тендерна документація – Документація;

- тендерна пропозиція – Пропозиція.

Скаржник повідомляє про порушення Замовником порядку проведення Процедури закупівлі та просить, зокрема, зобов'язати Замовника скасувати рішення про відміну Процедури закупівлі.

Рішенням Комісії від 21.02.2025 № 2686-р/пк-пз Скарга була прийнята до розгляду.

Замовник шляхом завантаження листа на веб-портал Уповноваженого органу надав пояснення по суті Скарги.

У ході розгляду Скарги, інформації, одержаної за Скаргою та інформації, розміщеної в електронній системі закупівель, встановлено наступне.

Відповідно до інформації, розміщеної на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель, свої Пропозиції для участі у Процедурі закупівлі подали наступні учасники:

1) 2) Скаржник Спільне українсько-німецьке підприємство в формі товариства з обмеженою відповідальністю "ІНФОКОМ"

Відповідно до інформації, розміщеної на веб-порталі Уповноваженого органу, розкриття Пропозицій відбулось 06.02.2025.

Відповідно до інформації, розміщеної на веб-порталі Уповноваженого органу, статус Пропозиції Скаржника – "Очікує рішення".

Відповідно до інформації, розміщеної на веб-порталі Уповноваженого органу, Замовником 13.02.2025 розміщено інформацію про відміну Процедуру закупівлі.

Скаржник не погоджується з рішенням Замовника щодо відміни Процедури закупівлі, виходячи з наступного.

Скаржник зазначає, що відміна закупівлі на підставі того, що в Документації (додаток 3) не зазначено вимогу про наявність не менше двох вузлів ядра мережі для комутації міжміських каналів, є неправомірною, оскільки ця вимога не є єдиним критерієм оцінки здатності Виконавця забезпечити надійність та відмовостійкість послуг. Основний акцент додатку 3 технічного завдання зроблено на обласних вузлах із резервуванням (бекапами), а внутрішню мережеву топологію залишають на розсуд Виконавця, головне – забезпечити належну якість та безперебійність послуг. У тендерній документації основну увагу приділено переліку адрес додаток 3 (Таблиця 2) та загальним технічним характеристикам, а деталі топології мережі залишені на розсуд Виконавця. Оптимальна кількість вузлів визначається топологією мережі Виконавця, що за умовами може становити мінімум 23 вузли зв’язку або більше залежно від розгалуженості мережі, що підтверджує гнучкість технічного рішення. Наявність двох ядерних вузлів безумовно сприяє підвищенню відмовостійкості, проте сучасні технології дозволяють досягнути цього ефекту за рахунок розгалужених вузлів зв’язку з надлишковими каналами резервування, що забезпечують необхідну надійність навіть при використанні альтернативних схем побудови мережі. Сучасні мережі побудовані за принципом багаторівневої архітектури, де застосування N+1 резервування дозволяє забезпечити безперебійну роботу навіть у разі відмови одного або декількох елементів, завдяки чому вимога наявності жорстко визначених двох вузлів ядра мережі стає надмірною. Сучасні протоколи динамічного маршрутизування, такі як OSPF та BGP, а також протоколи високої доступності, наприклад, VRRP або HSRP, дозволяють автоматично перемикатися на резервні лінії зв’язку без втрати якості обслуговування, що свідчить про можливість досягнення необхідного рівня надійності за допомогою альтернативних рішень.

Якщо розкласти це на пальцях то мережа інтернет це як автомобільні шляхи по яким їдуть автомобілі (передача даних), N+1 резервування це як мати записний автомобільний шлях на випадок якщо основний шлях зламається, завжди є ще один, який готовий працювати. Динамічні протоколи (OSPF, BGP) це як навігатори які постійно перенаправляють автомобілі у випадку якщо основний шлях був зламаний. Протоколи високої доступності (VRRP, HSRP): вони автоматично перемикають зв'язок на запасну доріжку без того, що б ми це помітили. Таким чином, замість того, щоб сказати "має бути точно два головних вузли", мережа може використовувати багато запасних варіантів, щоб завжди працювати добре, навіть якщо щось піде не так. Крім того, вимога прямої комутації міжміських каналів від усіх обласних центрів не відповідає сучасним принципам побудови мережевої інфраструктури, оскільки оптимальна топологія передбачає використання проміжних вузлів для резервування та маршрутизації трафіку, що дозволяє ефективніше розподілити навантаження та забезпечити безперебійну роботу системи. Також технічні характеристики обладнання, зокрема, наявність портів sfp+10gbps з обробною здатністю не менше 2 Гбіт/с, можуть бути досягнуті різними методами, зокрема, за допомогою агрегування каналів (LAG) або використання портів з вищою пропускною здатністю, як-от 40 або 100 Гбіт/с, що дозволяє гнучко адаптувати технічні рішення до конкретних умов роботи мережі Виконавця, головним чином забезпечуючи належну якість послуг за рахунок використання комутаторів або маршрутизаторів з мінімальною пропускною здатністю 1 Gbps. Якщо це розложити просто то пропускна здатність це як автомобільний міст для даних це ширина мосту по якому в один момент може проїхати певна кількість автомобілів (2 Гбіт/с). Можна зробити одну дуже широку доріжку, яка дозволить їхати автомобілям дуже швидко, а можна зробити декілька але з меншою пропускною здатністю (наприклад, дві доріжки по 2Gbps, з’єднавши їх разом, що називається LAG), і тоді сумарна ширина теж буде 2Гбіт/с.

Важливо, щоб у обладнання, яке керує всім цим (як комутатори чи маршрутизатори), були порти, здатні обробляти дані зі швидкістю щонайменше 1Gbps. Це гарантує, що навіть якщо даних буде багато, вони не затримаються. Додатково, застосування технологій QoS (Quality of Service) дозволяє пріоритезувати різні категорії трафіку, забезпечуючи мінімальну затримку та стабільну якість послуг, що є критично важливим для ефективної роботи мережевої інфраструктури. Отже, відхилення закупівлі є неправомірним, оскільки воно базується на вузькому трактуванні вимог до технічних характеристик, що не враховує сучасні технологічні можливості та альтернативні рішення для забезпечення високої відмовостійкості і пропускної здатності мережі, а також суперечить принципу. Незалежно від кількості вузлів, учасники тендеру зобов’язуються виконувати всі технічні умови, зазначені в Документації, у повному обсязі. Кількість вузлів у мережі визначається архітектурою конкретного провайдера/оператора і не завжди додаткова кількість вузлів в обласному центрі гарантує підвищення якості послуг. Скаржник, як експерт, що надає послуги по всій Україні, обслуговуємо понад 220 тисяч абонентів, маємо більше 600 співробітників та експлуатуємо понад 1000 вузлів по країні. Завдяки такому значному досвіду та розвиненій інфраструктурі, Скаржник може гарантувати високу якість виконання умов Договору, не потребуючи додаткових вимог щодо кількості вузлів.

Просимо врахувати ці обставини при оцінці нашої здатності забезпечити належний рівень надання послуг згідно з технічними умовами Документації.

Також Замовник відмінив закупівлю через те, що Замовник не переніс одну вимогу яка міститься в технічному додатку до окремого додатку Документації.

Проте абзац десятий пункт 28 Особливостей не каже про те, що якщо Замовник з тої чи іншої причини не включив вимогу до переліку Додатку то це обов’язково має бути порушення процедури закупівлі та дана закупівля можу бути відмінена. Так як фактично будь який Замовник може залишити для себе шлях для відміни закупівлі в будь який момент проведення процедури закупівлі.

Тому залишається незрозумілим, які саме порушення процедури закупівлі не дають Замовнику її провести, якщо вимога наявна в Документації, в складі Пропозиції учасників дані довідки поданні та Замовник торгів має можливість ознайомитись з ними. Таким чином, Скаржник має в складі Пропозиції наявні довідки, те що Замовник з якихось причин не зазначив вимоги в окремому Додатку то це не є прямим порушенням це право Замовника не додавати вимогу до переліку додатку якщо він не хоче, що б ця вимога була такою за яку Замовник міг би відхилити Пропозицію.

Замовник зазначає, що в Скарзі наведена абстрактна інформація про існування і принципи роботи таких протоколів як OSPF, BGP, VRRP, HSRP. Дійсно такі протоколи існують і широко застосовуються для побудови маршрутизації і резервування. Більше того вони і зараз широко застосовуються в існуючий інфраструктурі мережі Замовника. Але на додаток до цього, зв’язок між обласними вузлами і центральними вузлами Замовника реалізований через віртуальне середовище MPLS L3 VPN, яке надає оператор. Якщо у Учасника немає можливості надати MPLS L3 VPN аналогічно існуючий архітектурі мережі Замовника і він не може забезпечувати резервування каналів зв’язку, то виникає потреба провести повний ре-інжиніринг мережі Замовника: замінити існуючу схему каналів зв’язку, топологію мережі, маршрутизацію і адресацію, тощо.

Всі ці дії неминуче призведуть до призупинення або повної зупинки роботи служб Замовника та неможливості надання послуг населенню, що неприпустимо.

Окремо Замовник наголошує, що у нього вже існують власні побудовані корпоративні сегменти відомчої мережі для обробки внутрішньої інформації, які потрібно надійно зв’язати між собою швидкісними каналами передачі даних (послуги корпоративних відомчих мереж). Ці сегменти мережі Замовником вже побудовані, для цього поступово закуповувалось коштовне обладнання, зокрема: сучасні міжмережеві екрани та комутатори тощо (Додатки 1-3), які розгорнуті в обласних та регіональних центрах та налаштовані під потреби Замовника. Окрім того, на вже побудовані сегменти в Замовника розроблені документи КСЗІ (Додаток 4), зв’язок між якими додатково захищений спеціальними серверами шифрування.

Враховуючи вищенаведене, категорично неприйнятними є застосування альтернативних варіантів організації архітектури, топології, налаштувань стиків/інтерфейсів обладнання, логіки роботи, особливо в частині забезпечення відмовостійкості каналів зв’язку сегментів відомчої мережі Замовника.

Архітектура корпоративної мережі Замовника має дворівневу топологію типу "зірка" при якій:

канали зв’язку з районних вузлів приходять до обласного центра, в якому встановлене маршрутизуюче обладнання, що забезпечує роботу сегмента мережі конкретної області;

канали зв’язку з обласних вузлів приходять до ядра мережі у м. Київ.

Зв’язність між всіма вузлами мережі здійснюється через ізольоване віртуальне середовище, яке телекомунікаційний оператор (далі – Оператор), на власному обладнанні в кожному обласному центрі, надає у вигляді L3 MPLS VPN. З метою недопущення перервам зв’язку:

1) не допускаються зміни в адресації WAN-лінків та адрес локальних мереж на сайтах ДЦЗ;

2) не допускаються зміни в поточній схемі маршрутизації на рівні взаємодії між обласними вузлами ДЦЗ та ізольованим віртуальним середовищем яке надає оператор;

3) не допускається втрата зв’язності між обласними вузлами та ядром мережі на рівні міжобласних каналів зв'язку.

Окрім того, для підвищення відмовостійкості роботи служб Замовника, в найближчому майбутньому, заплановано будівництво резервного ядра мережі, на базі одного з обласних вузлів в західній частині України.

У межах планових робіт по підвищенню рівня якості надання послуг у поточному році планується збільшення швидкостей районних та обласних каналів зв'язку, та, як наслідок, збільшення обсягів інформації що передається по ним. Розширення каналів має проводитися в строки, що не перебільшують двох робочих днів.

Враховуючи реальну потребу Замовника в електронних комунікаційних послугах через відомчі електронні комунікаційні мережі передавання даних, реалізації запланованого підвищення їх якості та забезпечення безперервності отримання Замовником відповідних сервісів є необхідність:

1) в наявності у Оператора не менш ніж двох центрів комутації міжобласних каналів зв’язку, до яких будуть підключені окремі та ізольовані один від одного ядра мережі Замовника. Центри комутацій мають бути географічно рознесені, один з яких має знаходитись у м. Київ, інший - в обласному центрі західної частини України. У разі пошкодження будь-якого центра комутації Оператора та/або ядра мережі Замовника, або комунікаційних каналів до них;

2) в наявності не менш ніж двох міжміських каналів зв’язку обласних вузлів мережі Оператора на різні власні центри комутації. У разі пошкодження будь-якого центра комутації Оператора, або одного з міжміських каналів зв’язку, надання сервісів не буде припинено.

3) в наявності на кожному вузлі Оператора маршрутизуюче обладнання з портом sfp+10gbps та потужністю обробки обсягів трафіку не менш ніж 2 Гбіт/с, яке буде працювати виключно для забезпечення роботи мережі Замовника. Ці вимоги до параметрів обладнання Замовника сформовані з метою забезпечення їх сумісності з обладнанням Оператора та сумісності з обладнанням, яке планується закупити в майбутньому, по типу комунікаційного порту задля передачі в стислі строки при постійно зростаючих обсягах інформації.

Разом з цим, зв’язок між обласними вузлами і центральними вузлами Замовника реалізований через віртуальне середовище MPLS L3 VPN, яке має надавати Оператор. У разі, якщо в Оператора відсутня можливість забезпечувати зв’язок з використанням MPLS L3 VPN, а також відсутня можливість забезпечувати резервування каналів зв’язку, то наслідок цього може бути повний ре-інжиніринг мережі Замовника, який включає заміну існуючої схеми каналів зв’язку, топологію мережі, маршрутизацію, адресацію тощо. Таким чином, ре-інжиніринг мережі Замовника неминуче призведе до призупинення або повної зупинки роботи служб Замовника та неможливості виконувати інституційні завдання, зокрема надавати послуги населенню.

Підсумовуючи вищенаведене, відміна Замовником торгів через порушення, яке неможливо усунути на стадії оцінки тендерних пропозицій, зокрема, помилкове неврахування обов’язкових технічних вимог до предмета закупівлі, які відображають наявну потребу в певних послугах та їх якість, є правомірною.

Державна аудиторська служба України у висновках за результатами моніторингів процедур закупівель зазначає, що недотримання Замовником вимог абзацу десятого пункту 28 Особливостей, є порушенням.

Необхідно зазначити, що Скаржник стверджує, що у разі, якщо вимога щодо надання учасником документів зазначена не у окремому додатку, то ця вимога є необов’язковою і не може бути причиною відхилення тендерної пропозиції Учасника, проте зазначене не корелюється з предметом оскарження, а саме: з відміною торгів через неможливість усунення порушення у сфері публічних закупівель.

Крім того, твердження Скаржника про те, що абзацом десятим пункту 28 Особливостей надається право Замовнику на зазначення переліку документів, які має надати Учасник, в окремому додатку, не відповідає суті цієї вимоги, оскільки ця норма є імперативною та містить чітку вимогу, а саме - "Тендерна документація повинна містити перелік документів та/або інформації, які подаються учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції".

У ході розгляду зазначеного питання встановлено наступне.

Відповідно до пункту 50 Особливостей Замовник відміняє відкриті торги у разі:

1) відсутності подальшої потреби в закупівлі товарів, робіт чи послуг;

2) неможливості усунення порушень, що виникли через виявлені порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель, з описом таких порушень;

3) скорочення обсягу видатків на здійснення закупівлі товарів, робіт чи послуг;

4) коли здійснення закупівлі стало неможливим внаслідок дії обставин непереборної сили.

У разі відміни відкритих торгів замовник протягом одного робочого дня з дати прийняття відповідного рішення зазначає в електронній системі закупівель підстави прийняття такого рішення.

Відповідно до інформації, оприлюдненої на веб-порталі Уповноваженого органу, причина відміни - неможливість усунення виявлених порушень законодавства у сфері публічних закупівель.

Коментар щодо відміни:

"Неможливість усунення виявлених порушень законодавства у сфері публічних закупівель".

Замовником на веб-порталі Уповноваженого органу розміщено протокол уповноваженої особи від 13.02.2025 № 76, в якому зазначено:

"Під час розгляду першого питання порядку денного:

Під час проведення Закупівлі встановлено такі порушення:

1) в Додатку 3 "Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі" до тендерної документації визначені вимоги до послуг, в переліку яких помилково втрачені ті вимоги, які є суттєвими для оцінки здатності Учасником виконати умови договору, у разі визначення його переможцем, а також для формування цінової пропозиції. Це такі вимоги як наявність у Учасника:

- не менш двох вузлів ядра мережі, де проводиться комутація міжміських каналів зі всіх обласних центрів України;

- в кожному обласному центрі власний вузол, який повинен мати не менше двох міжміських каналів зв’язку на різні вузли, - на кожному обласному вузлі маршрутизуюче обладнання, яке має порт sfp+10gbps, мати потужність обробляти обсяг трафіку не менш ніж 2 Гбіт/с та інші вимоги.

2) в абзаці шостому підпункту 4.1.2. пункту 4 "Технічна специфікація" Додатку 3 "Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі" до тендерної документації зазначена вимога щодо надання Учасником довідки, в якій зазначається: назва регіонального представництва, адреса місця знаходження, контактний номер телефону, географічна область обслуговування (вказується назва області). Абзацом десятим пункту 28 Особливостей визначено, що тендерна документація повинна містити перелік документів та/або інформації, які подаються учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, та перелік документів та/або інформації, які подаються переможцем процедури закупівлі. Зазначені переліки оформляються як окремі додатки до тендерної документації. Так, в Додатку 1 "Перелік документів та/або інформації, які подаються Учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції" вимога щодо надання Учасником цієї довідки помилково не передбачена.

Зазначені порушення на цьому етапі Закупівлі неможливо усунути чи виправити.

Відповідно підпункту 2 пункту 50 Особливостей замовник відміняє відкриті торги у разі неможливості усунення порушень, що виникли через виявлені порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель, з описом таких порушень;

Враховуючи викладене, Закупівля підлягає відміні.

Під час розгляду другого питання порядку денного:

Згідно з пунктом 50 Особливостей у разі відміни відкритих торгів замовник протягом одного робочого дня з дати прийняття відповідного рішення зазначає в електронній системі закупівель підстави прийняття такого рішення.

Таким чином, необхідно зазначити в електронній системі закупівель підстави для відміни Закупівлі.

ВИРІШИВ:

1. Відмінити Закупівлю на підставі підпункту 2 пункту 50 Особливостей.

2. Зазначити в електронній системі закупівель підстави для відміни Закупівлі".

Замовник не довів правомірність відміни Процедури закупівлі та те, що причини відміни є такими, що виникли через виявлені порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель не внаслідок дій/бездіяльності Замовника.

Враховуючи інформацію, наведену в мотивувальній частині рішення, Замовник неправомірно відмінив тендер з наведених підстав.

Неправомірно відмінивши тендер, Замовник порушив вимоги Особливостей.

пункту 50 Відповідно до пункту 55 Особливостей оскарження відкритих торгів відбувається відповідно до статті 18 Закону з урахуванням цих особливостей.

Відповідно до частини вісімнадцятої статті 18 Закону за результатами розгляду скарги орган оскарження має право прийняти рішення:

1) про встановлення або відсутність порушень процедури закупівлі (у тому числі порушення порядку оприлюднення або неоприлюднення інформації про процедури закупівлі, передбаченої цим Законом);

2) про заходи, що повинні вживатися для їх усунення, зокрема зобов’язати замовника повністю або частково скасувати свої рішення, надати необхідні документи, роз’яснення, усунути будь-які дискримінаційні умови (у тому числі ті, що зазначені в технічній специфікації, яка є складовою частиною тендерної документації), привести тендерну документацію у відповідність із вимогами законодавства або за неможливості виправити допущені порушення відмінити процедуру закупівлі.

Враховуючи викладене, права та законні інтереси Скаржника можуть бути захищені шляхом зобов’язання Замовника скасувати рішення про відміну тендеру.

Орган оскарження розглядає скаргу та приймає рішення на її підставі в межах одержаної за скаргою інформації та інформації, розміщеної в електронній системі закупівель, виходячи з положень частини шістнадцятої статті 18 Закону.

Враховуючи наведену вище інформацію, наявні підстави для задоволення Скарги частково.

Враховуючи викладене, керуючись статтею 18 Закону України "Про публічні закупівлі" та Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 "Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування", Комісія Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель

ПОСТАНОВИЛА:

Зобов'язати ДЕРЖАВНИЙ ЦЕНТР ЗАЙНЯТОСТІ (код ЄДРПОУ: 03491079) скасувати рішення про відміну процедури закупівлі — "Електронні комунікаційні послуги через відомчі електронні комунікаційні мережі передавання даних", оголошення про проведення якої оприлюднене на веб-порталі Уповноваженого органу за № UA-2025-01-29017280-a.

Рішення може бути оскаржене до суду у встановлений Законом строк.

Голова Комісії Ганна ГОРНОСТАЛЬ Члени Комісії Діана ГОСТЄВА Наталя ЛЕНЬ

Скарга

Скарга